Gestão por projetos no setor público: uma idéia legal

Por  Mariana Winther Junqueira, graduanda em Gestão de Políticas Públicas na Universidade de São Paulo.  

     Muitas vezes inovar no setor público não quer dizer pensar além, nem criar uma artimanha que não tenha sido considerada antes: é a pura aplicação do que já foi pensado, consensuado, pactuado e escrito em constituições.

     Isso foi verdade na criação dos portais de transparência pública nos três níveis de governo, e com a divulgação de dados sobre o financiamento de campanhas políticas e declarações de bens dos candidatos no site do Tribunal Superior Eleitoral. Valeu também para a implementação do moderno Sistema Único de Saúde, que integra os três níveis de governo em diferentes escalas para a promoção de políticas públicas de saúde; para a famosa Lei Maria da Penha (Lei 11.340 de 2006) que criou mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher; e para a participação dos discentes na eleição do coordenador e suplente da graduação de Gestão de Políticas Públicas da USP.

    O conceito de Gestão por Projetos, ou gestão matricial por projetos, que ainda é considerado sinônimo de inovação no setor privado, não poderá valer-se da mesma analogia se transportado para o setor público. A Constituição brasileira de 1988 já introduziu essa idéia no Artigo 167, inciso I, ao vedar o início de quaisquer programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual.

      No setor público, a Gestão por Projetos insere-se em um contexto mais amplo que a integração das diferentes áreas matriciais e obtenção de melhores resultados financeiros para a organização. Ela envolve a garantia da qualidade do processo de planejamento e sua tradução nas leis orçamentárias, facilita a transparência pública e o controle horizontal pelo legislativo e vertical pela população, e principalmente, incentiva todo e qualquer órgão público a pensar na sua razão de ser como solucionador de problemas e de demandas da sociedade.

     Sabe-se que, de acordo com o princípio da Legalidade do Direito Administrativo (expresso no Artigo 37 da Constituição Federal brasileira de 1988), na administração pública só é permitido fazer aquilo que está previsto na lei – novamente ao contrário do que vale para a atividade particular, que pode fazer tudo que a lei não proibe. Sabe-se também que o planejamento orçamentário anual de todo órgão público é expresso na Lei Orçamentária Anual (LOA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), ambas pensadas a partir do Planejamento Plurianual (PPA). E finalmente, sabe-se que um bom PPA, LOA ou LDO é estruturado a partir de problemas ou demandas da sociedade, que serão resolvidos a partir de um conjunto de programas, cada qual traduzido em projetos, atividades e ações, com metas e indicadores bem definidos. Sendo mesmo estes três pontos um consenso, não deveria ser novidade o conceito de gestão por projetos na administração pública, uma extensão da estruturação das estratégias e da forma de pensar o papel do governo nos âmbitos de orçamento e planejamento.

     Se uma LOA bem feita fosse mesmo regra e não exceção – como define a constituição e deveria ser respeitado, fiscalizado e garantido pelos três poderes – a previsão de despesas do orçamento público estaria vinculada à programas, especificando o custo estimado de cada projeto, e organizando os gastos em um cronograma passados trinta dias de sua aprovação (conforme artigo 4º da Lei Complementar 131). Longe disso, as LOAs aprovadas fornecem estimativas orçamentárias por órgão ou função apenas, sem detalhar o gasto por programa ou por projeto. E somam-se a essa irregularidade do executivo e legislativo, o descrédito do judiciário quando entende o orçamento como uma “peça de fixão” e deixa de cobrar os relatórios quadrimestrais também previstos em lei (Lei Complementar 101, Artigo 54), a falta de pessoal dos tribunais de contas, que fiscalizam uma pequena amostragem, e a complexidade do arranjo de leis financeiras que desestimulam o controle civil da execução do orçamento nos exercícios financeiros.

     A única inovação em cheque, portanto, quando se fala em gestão por projetos no setor público brasileiro, é a garantia do respeito e cumprimento da nossa constituição.

Por melhores parcerias

Por Thiago dos Santos Juremeira, graduando em Gestão de Políticas Públicas na Universidade de São Paulo. 

É primordial o crescimento, fortalecimento e participação da sociedade civil organizada praticante do conceito de advocacy, ação que busca reconhecer, defender e garantir os direitos daqueles ignorados perante os direitos e garantias fundamentais, pessoas  em situação de risco e vulnerabilidade. No entanto, escândalos de corrupção envolvendo a participação do terceiro setor tornam-se cada vez mais trivial, o que nos faz refletir sobre os verdadeiros objetivos e a atual situação de entidades públicas não estatais no Brasil.

O terceiro setor tem papel estratégico para garantir o atendimento de demandas complexas da sociedade, onde o Estado tem limitações na prestação de serviços adequados e eficientes, motivo para criação da Lei 8.666 de publicização e a  Lei 9.491/97 de desestatização, o terceiro setor é peça chave para um governo que pretende atuar com governança e legitimidade. Entretanto, são diversos os casos de entidades de “fachada” que ao invés de praticar a filantropia e o voluntarismo, princípios que fundamentam o surgimento do terceiro setor, para praticar a “pilantropia”, entidades com finalidades corruptas e ilícitas, no qual fazem lavagem de dinheiro, utilização irregular de verba pública, isenção do recolhimento correto de tributos, entre outros.  

Com freqüência erros pronunciais são aplicados, devido ao popularizado termo ONG, que na realidade não existe, pois não há aplicação jurídica para o termo na legislação. O que existe perante a lei, são entidades qualificadas pela Lei 9.637/98, as OS’s- Organizações Sociais – e pela Lei 9.790/99, as OSCIP’s – Organização da Sociedade Civil de Interesse Privado, no qual Associação e Fundação procuram o seu melhor enquadramento mediante suas características.  

Os principais problemas na atuação do terceiro setor estão nos erros de qualificação das entidades diante das leis das OS’s e das OSCIP’s, pois as ambigüidades das leis geram diversos erros de atuação, o que abre ainda mais o escopo para práticas corruptas.

A OS deve ser utilizada para efetiva publicização dos serviços públicos, enquanto a OSCIP deve procurar trazer à esfera pública a formato de serviços modernos e inovadores empregados na iniciativa privada para atendimento e desenvolvimento da cidadania.

As principais distinções são: OS’s - 1. Podem ser publicizados serviços administrativos (gestão) nas áreas da saúde, educação e cultura; 2. Uma entidade é titulada de OS pelo poder público, de forma discricionária, para a execução de um contrato de gestão; 3. O contrato de gestão deve ser firmado com base no art. 25 da lei 8666/93, dispensando-se a realização de certame licitatório; 4. Transfere-se para a OS titulada, os serviços e o orçamento previsto e planejado para a execução dos serviços. Não se admite ônus adicionais por conta de atividades administrativas realizadas ou outras.  OSCIP – 1. Pode atuar em todas as áreas não se restringindo somente nas áreas da saúde, educação e cultura; 2. Deve levar projetos e propostas inovadoras à esfera pública relativos a serviços não executados por ineficiência do órgão público; 3. Deve firmar termo de parceria com o órgão público, baseado na Lei 9.790/99, com dispensa de licitação ou mediante a realização de “Concursos de Projetos”; 4. Os termos de parceria devem ter seus resultados aferíveis e fiscalizados por uma comissão de avaliação constituída legalmente pelo órgão público. Sua composição deve possuir no mínimo dois funcionários do órgão público e um a OSCIP.

  Apesar destas distinções, necessitamos de reformas para reduzir ambigüidades, encontrar melhores formas de controle (accountability) e exigência de transparência das entidades, no qual não devem visar fins lucrativos, seja por práticas corretas ou muito menos por incorretas, e sim, visar o superávit, sustentabilidade e garantia do funcionamento de suas praticas beneficentes. 

Artigo realizado como critério de avaliação da disciplina Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos, ministrada pelo Professor Doutor Marcelo Arno Nerling

Advocay e Accoutability no Terceiro Setor

Por Camila F. Biolcatti, graduanda em Gestão de Políticas Públicas – USP

O Terceiro Setor está além do Setor Público e do Privado. Trata-se de uma estrutura não governamental e não lucrativa que responde às necessidades coletivas. Pode-se dizer, assim, que o Terceiro Setor é uma forma de participação da sociedade civil, em instâncias coletivas, em associações ou fundações. Devido, pois, à participação da sociedade civil, pensando em princípios democráticos, o escopo do Terceiro Setor envolve, também, a cidadania, em que os indivíduos voltam-se para o todo, para as necessidades coletivas.

A partir da Lei 9637 de 15 de maio de 1998, a qual “Dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras providências” e a  da Lei 9790 de 23 de março de 1999, a qual “Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências”, atenta-se para a importância de tais organizações, como alternativas no atendimento das demandas que o poder público, sozinho, não é capaz de atingir.

Em se tratando do Terceiro Setor como parceiro do setor público no atendimento das demandas da população, cabe enfatizar a existência de quatro tipos contratuais: convênios, termos de parceria, contratos de gestão e termos administrativos, sendo os termos de parceria destinados para OSCIP e s contratos de gestão para OS.

Especificamente, os contratos de gestão e os termos administrativos regulam serviços contínuos e contêm várias exigências, já os termos de parceria possuem requisições menos severas devido a tratarem de projetos de curto prazo. Contudo, o grande problema reside nos convênios. Sendo os convênios extremamente permissivos, comumente temos assistido a irregularidades na prestação de contas, impasses envolvendo desvio de recursos, e entes do poder público que se utilizam dessas entidades para agir corruptamente. Diante de tal situação, nota-se a necessidade de se estabelecer um processo licitatório com “concurso” de projetos para a contratação de organizações sem fins lucrativos, de forma a ter maior idoneidade e legitimidade no processo.

Assim, diante do valor intrínseco do Terceiro Setor, da não lucratividade, de ser público não estatal, deve imperar nas OSCIPs e OSs as idéias de Advocay e Accountability. O primeiro corrobora para a noção de ação coletiva, política, pública e embasada em valores e racionalidade, tratando de uma advocacia e defesa dos interesses públicos. O segundo aponta para a transparência e responsabilidade pública. Trata-se da prestação de contas.  A atuação pautada nesses princípios é a forma de atender o principal objetivo do Terceiro Setor: preponderar o interesse coletivo sobre o individual.

  

Artigo realizado como critério de avaliação da disciplina Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos, ministrada pelo Professor Doutor Marcelo Arno Nerling

Instituição do 3º Setor: Legitimação e Responsabilização Social

Por Paula Burgarelli Corrente, graduanda em Gestão de Políticas Públicas na Universidade de São Paulo.

Fica claro que a cada dia que passa a importância da sociedade civil atuante em prol de ações que beneficiem a educação e outros aparatos sociais é fundamental para a garantia destas atividades que beneficiam a população, tendo em vista que o Estado não consegue suprir esta demanda de forma eficiente, inviabilizando a promoção dos serviços de educação, saúde a assistência social.

O terceiro setor surge na finalidade de fazer parte de uma esfera pública ampliada não estatal que recebe recursos públicos para a realização de suas atividades, construindo uma sociedade democrática, cidadã, igualitária e sustentável.
Podemos ilustrar os objetivos do terceiro setor com a definição da antropóloga Ruth Cardoso, como sendo a reinstitucionalização do público, um processo de organização da sociedade civil em defesa de seus próprios direitos. Ela também enfatiza a importância da participação do estado na viabilização desse processo, e isto nos dá a preocupação de que essa viabilidade tornará verdadeira a partir do momento em que este estado dispor de instrumentos e recursos eficientes que o ampararão na regulamentação dessas atividades: procedimentos jurídicos e de gestão.

Cresce a oferta de Fundações e Associações. A primeira, supervisionada pelo Ministério Público, surge para desenvolver atividades específicas, prestando contas periodicamente. Em sua grande parte, constituem-se de empresas de grande porte e alta rentabilidade, que muitas vezes possam ter adotado a forma jurídica legal de fundações para isentarem-se de exigências fiscais e tributárias, além de utilizar a nomenclatura como forma de publicizar e promover a imagem da empresa. Já a segunda corresponde a grupos de pessoas reunidas em defesa de seus próprios interesses, restringindo a expressão "de interesse público". Muitas das Entidades Filantrópicas e Beneficentes existentes não contribuem para um dos objetivos vinculados às organizações do terceiro setor: a construção da cidadania Isto se deve uma vez que sua ação se limita à doação de roupas, à distribuição de alimentos ou à manutenção de abrigo de proteção a indigentes, conforme o princípio da caridade cristã.

Para minimizar problemas decorrentes dessas instituições mencionadas acima e para legitimidade dessas atividades, qualifica-se a atuação das Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público podendo, no ultimo caso qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos (Lei 9790/99) e, no caso das Organizações Sociais,  sendo estipulados na lei 9637/98 alguns requisitos para adequação para que as entidades privadas, pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, para que se habilitem-se à qualificação como organização social.

Todos os esforços para garantir o bom funcionamento da sociedade civil organizada em prol ao interesse público, embasadas em leis e ajustes fiscalizatórios, são bem vindos e garantem o repasse adequado de recursos financeiros e o inicio de uma parceria, via contratos e convênios, entre o Estado regulador e fiscalizador e as instituições que beneficiam ações sociais.

Artigo realizado como critério de avaliação da disciplina Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos, ministrada pelo Professor Doutor Marcelo Arno Nerling

Legalidade x Opinião pública.

Por Isamara Lopes, estudante de Gestão de Políticas Públicas da USP

O aumento de cadeiras de vereadores, unido ao aumento de seus salários, tem causado uma sequência de polêmicas e protestos realizados pela população da cidade de Presidente Prudente-SP.

       Essa discussão pode ser interpretada em alusão a dois pontos de vista: o que tange a legalidade e outro que tange a opinião pública.

O aumento de vereadores na cidade ao ser analisado em menção a constituição federal brasileira é considerada legal, já que o aumento de 13 para 19 vereadores está embasado na emenda N° 58 do artigo 29-A¹ da Constituição Federal de 1988, que garante que municípios de mais de 160.000 habitantes e de até 300.000 habitantes possuam o limite máximo de 21 vereadores, portanto, em termos legais esse aumento de legisladores é coerente.

O aumento salarial dos vereadores sendo avaliado no âmbito legal, também tem suas diretrizes coerentes já que de acordo com a emenda nº 25 do artigo 29-A²  ‘’em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a cinqüenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais’’. Sabido que o deputado estadual recebe aproximadamente 20 mil reais mensais, e o salário dos vereadores passaram dos atuais R$ 4.804,13 para R$ 7.014,82 mensais³, é possível verificar que esse aumento está de acordo com a lei.

Apesar da possível análise dos termos legais de tais atitudes, é preciso fazer uma análise também da opinião pública, já que esta interfere e faz parte das decisões da instituição Estado e por isso, essa opinião deve ser considerada altamente importante a priori de qualquer deliberação tomada pelo poder público.

É nesse aspecto que a população prudentina tem reivindicado seu poder decisório no que diz respeito a discussões que afetam a cidade, e principalmente que beneficiam majoritariamente a câmara de vereadores.

O aumento de cadeiras e do salário dos legisladores é, de fato, institucionalizado. Entretanto, é necessário sempre refazer a pergunta: qual é principal função de um vereador?

Mesmo um leigo no assunto, é possível afirmar que a principal função do mesmo é ser representante do povo, que a partir do momento em que o elegeu, acredita na sua representatividade, além de realizar uma ponte entre população e executivo, a partir da fiscalização e criação de leis, que tem como principal objetivo ‘’beneficiar o povo que o mesmo representa’’.

Será que essa decisão, já aprovada na câmara, foi aprovada pelo povo? Em que medida essas mudanças irão beneficiar os cidadãos da cidade? E a principal questão é: será que a opinião pública foi levada em conta?

É inegável que a população está nos seu direito, expressando sua indignação através de manifestações, como há tempos não ocorria na cidade. E certamente essa é única ‘’arma legal’’ que o cidadão dispõe para lutar pelos seus ideais quando os mesmos não são garantidos por quem deveria garantir, ou seja, o poder público.

Continuemos assim, na luta para que a legalidade não seja a justificativa de todas as ações governamentais e a opinião pública se torne mais importante do que realmente tem sido.

A mobilidade urbana em São Paulo

Foram inauguradas as estações Luz e República da linha 4 - amarela!

Depois de alguns anos de atraso, estas duas estações vão facilitar a vida de muita gente em SP, tanto quem vem da Zona Oeste para o centro, tanto para quem vai para a Zona Oeste. O uso do metro, que não se restringe apenas aos munícipes da cidade de SP, mas também a grande parte da região metropolitana, facilita o trajeto de muita gente por diversos motivos. Vou contar o meu caso:

Moro em Guarulhos e trabalho no centro de São Paulo. Tenho que sair de casa e pegar um ônibus intermunicipal até o metrô armênia, contudo eu desço do ônibus no metro tietê. E explico porque: Ao descer no tietê e entrar no metrô sentido centro (até a estação São Bento), levo cerca de 12 minutos. Contudo se eu quiser descer no ponto final, no metrô armênia, eu demoro cerca de 20 minutos (!!) em um dia com pouco trânsito para ir do metrô tietê até o armênia. O trânsito nas avenidas Cruzeiro do Sul e Tiradentes são caóticos!

O metro mostra-se como um modal eficaz de transporte urbano em São Paulo. Contudo não são todos os cidadãos paulistanos e da grande SP que conseguem chegar andando ao metro. Sendo necessário o uso do automóvel próprio ou do transporte coletivo público, ou ainda o uso da bicicleta - limpa e saudável - para chegar as estações. Mas aqui aparece minha maior surpresa, as estações de metro funcionam das 4:40 as 00:00, e os bicicletários funcionam das 08:00 as 22:00 (!!!!!). Restrige-se aqui a possibilidade de que pessoas que entrem antes das 08:00 no trabalho usem a bicicleta!

Muito obrigado senhor prefeito e senhor governador por ampliarem o horário de funcionamento das estações da linha 4 - Amarela! Mas, por favor, aumentem o horário de funcionamento dos bicicletários! Aumentem os Km de ciclovias, ciclofaixas e ciclooutros na cidade!

A organização do Estado

O que é órgão público? Quem são os Entes da federação? E as entidades? 

A organização da administração pública no Brasil é regida pelo Decreto-Lei No 200 de 25-02-1967. Este Decreto explica e normatiza a organização do Estado Brasileiro. Desta Forma é determinado que o Estado será composto pelos órgãos da administração direta e da administração indireta.

A administração direta é composta pelos entes da federação, isto é, a União, os estados, os municípios e o distrito federal. Estes sãos os ENTES da administração pública. Os ministérios, ou secretárias, são os órgãos dos entes da federação.

Já a administração indireta é composta pelas ENTIDADES da administração pública. Estas entidades podem ser:

• Autarquias;
• Empresas públicas;
• Sociedades de economia mista; e
• Fundações públicas.

O Decreto-Lei 200/67 define também o que é cada uma das entidades da administração indireta. As autarquias são serviços autônomos, com personalidade jurídica de direito público e orçamento próprio,isto é, patrimônio e receitas próprias. São exemplos de autarquias as agências reguladoras, as universidades federais e o INMETRO. As empresas públicas tem personalidade jurídica de direito privado e capital exclusivo do Estado. A Caixa Econômica Federal e os Correios são exemplos de empresas públicas. As sociedades de economia mista são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, e com a maioria das ações de posse do poder público. A Petrobras e o Banco do Brasil são grandes exemplos deste tipo de entidade. E por último, as fundações públicas são de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos e de atividade que não seja de competência de órgãos ou entidades do poder público. São exemplos de fundações públicas o IPEA e o IBGE.

Cada entidade da administração indireta será vinculada ao ministério ou à secretaria (ministério em âmbito federal, secretaria em âmbito estadual e municipal) responsável por sua área de atuação. Por exemplo, as universidades federais são vinculadas ao Ministério da Educação.

Com a estrutura organizacional determinada o Estado possui diversas formas de atuação, a fim de prover e produzir os serviços públicos, assim como controlar e fiscalizar tais serviços através de processos de monitoramento e avaliação.